Costruire l’Europa politica

A partire dall’analisi delle proposte di Juncker e Macron sul futuro dell’Europa

di Paolo Acunzo

La storia dell’integrazione europea è costellata da numerosi “stop and go”. Da lucide visioni di lunga prospettiva, come fu il Manifesto di Ventotene, alla cosi detta “deriva dei trattati”, ovvero una serie di riforme che solo in parte è riuscita a raggiungere l’obiettivo fondamentale di creare “un’Unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente e il più possibile vicino ai cittadini”.[1]

Negli ultimi anni la crisi economica ha messo in luce l’inadeguatezza delle politiche di sviluppo e del disegno istituzionale dell’Unione europea. Sul fronte dell’immigrazione ha mostrato tutti i suoi limiti nell’accoglienza e nelle tutele sociali dei ceti più deboli, dimostrando di non essere all’altezza delle sfide epocali indotte dalla globalizzazione. Lo scorso 25 marzo 2017, in occasione delle celebrazioni per i sessant’anni dei Trattati istitutivi, sotto la spinta di mobilitazioni di piazza da parte di movimenti e associazioni europeisti, i capi di Stato e di governo hanno individuato nella Dichiarazione di Roma lo strumento per rilanciare l’idea di un’Europa in grado di garantire la sicurezza fisica, economica e sociale, a tutti i cittadini europei, restituendo all’Europa il suo ruolo storico di leadership nel mondo.

Oggi stiamo vivendo un radicale mutamento del contesto politico internazionale che attribuisce una nuova luce alla citazione di Romano Prodi “il processo d’integrazione europea è come andare in bicicletta: o si pedala, o si cade”. Sono sempre di più le forze nazionaliste ed euroscettiche, definite genericamente populiste, che vogliono non solo scendere dalla bicicletta, ma gettarla via per risalire sul loro vecchio cocchio della sovranità nazionale.

Come è accaduto altrove, l’idea stessa di Europa sarà una discriminante fondamentale per la scelta elettorale dei cittadini nelle prossime elezioni anche in Italia. Una sorta di nuovo bipolarismo pro o contro l’integrazione (in primis europea, ma anche economica, sociale e culturale del paese) concede una grande opportunità a tutto il composito fronte europeista: quella di definire una prospettiva di apertura, sviluppo e integrazione per il futuro, delineando un profillo nettamente antitetico a quello populista, grazie a proposte chiare e coraggiose per ripensare l’Europa esistente.

Sul piano internazionale va sfruttato il momento propizio, tramutando eventi storici in opportunità politiche per il rilancio del progetto europeo, come:

–       la Brexit, pur avendo messo in dubbio la capacità attrattiva dell’Unione europea, eviterà che dal marzo 2019 il Regno Unito possa nuovamente porre il suo veto alla revisione dei Trattati europei e al nuovo quadro finanziario che entrerà in vigore dal 2020;

–       la ripresa economica si sta generalizzando in tutti i paesi dell’Unione e la disoccupazione, pur rimanendo elevata, si situa ai livelli più bassi degli ultimi anni;

–       i comportamenti isolazionisti dell’amministrazione americana Trump hanno convinto buona parte dei leader europei, a partire da Angela Merkel, che l’Europa dovrà maggiormente contare unicamente su se stessa per la propria sicurezza e crescita.

Questo nuovo contesto non è passato inosservato agli attuali protagonisti politici dell’integrazione europea ed è utile analizzare nello specifico quali siano le principali analogie e differenze delle recenti proposte di modifica della governance comunitaria. Così sfruttando questo momento storico favorevole il Presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker ha avanzato una serie di proposte sia sul contenuto delle politiche che sugli aspetti istituzionali, tutte attuabili senza modificare i trattati vigenti.[2]

In effetti la Commissione  europea, che ha tra le sue funzioni quella di essere la “guardiana” dei Trattati,  non ha mai finora  utilizzato  il potere di fare proposte al pari degli Stati membri per la revisione dei Trattati stessi. Storicamente tuttavia la Commissione Delors ha ottenuto modifiche significative dei Trattati in vigore sia nella Conferenza intergovernativa che ha prodotto l’Atto Unico europeo, sia in quella di Maastricht.[3]

In Francia l’elezione del Presidente Emmanuel Macron, dopo una sorprendente campagna elettorale fortemente giocata sull’Europa in un contesto giudicato inizialmente ostile, e il suo conseguente discorso della Sorbonne lo scorso 27 Settembre volto a costruire una nuova sovranità europea, permettono alla stessa Commissione europea di beneficiare del sostegno politico di un grande paese dell’Unione che nel passato è stato all’origine del progetto europeo ma che nella storia comunitaria ha anche frenato lo sviluppo del processo comunitario in varie occasioni.[4]

Altri hanno presentato ulteriori idee e progetti per rilanciare il processo d’integrazione europea. Dunque sarà utile analizzare brevemente le varie proposte di riforma in modo sistematico al fine di comprendere quali interazioni possano avere tra loro e prevedere a quale tipo di risultato si possa auspicabilmente giungere.

1.     Riformare le politiche europee

Nel discorso sullo Stato dell’Unione, Juncker enumera una serie di proposte significative che la Commissione europea si impegna a presentare, in parte nell’attuale legislatura e in parte nell’orizzonte del 2025. Anche in questo caso la Commissione europea adotta il suo tradizionale metodo di lavoro, presentando una road map, ovvero una tabelle di marcia che indica tempi e contenuto di massima delle varie proposte, anche se l’attuale Presidente non può vincolare le decisioni della prossima Commissione. Tanto più quando contestualmente annuncia che non si ricandiderà a tale ruolo nel 2019. Fatto sta che un’analisi redatta dalla Task-Force della stessa Commissione europea sottolinea, non a caso, che l’80% delle proposte avanzate il 27 Settembre dal Presidente Macron coincidono con le proposte previste da Juncker. [5]

Dunque qui ci limiteremo a ricordare l’ambizioso programma della Commissione Juncker di utilizzare il suo diritto d’iniziativa per rafforzare la crescita economica e gli investimenti, per realizzare un’Unione europea dell’energia con proposte lungimiranti in materia di cambiamenti climatici, per elaborare una nuova strategia industriale dell’Unione europea e rafforzarne il mercato interno.[6]

Nel campo della politica sociale, Juncker si limita a proporre  la proclamazione del pilastro europeo dei diritti sociali da parte delle Istituzioni comunitarie, nonché la creazione di un’autorità europea del lavoro per rafforzare la cooperazione delle autorità nazionali e altre iniziative a sostegno di una mobilità equa, come l’introduzione del numero di sicurezza sociale europea. Senza sottovalutare il significato di una nuova carta europea dei diritti sociali, è difficile sostenere che tale iniziativa realizzi l’ambizioso obiettivo di un’Europa sociale come indicato nella Dichiarazione di Roma. Viceversa, sin dalla Presidenza italiana dell’Unione europea del 2014, Palazzo Chigi aveva già preparato un meccanismo di assicurazione contro la disoccupazione, che avrebbe il duplice merito di istituire un ammortizzatore sociale e creare un meccanismo automatico di stabilizzazione a livello europeo, che varrebbe la pena di approfondire in futuro.

Maggiormente significative sono le proposte di Juncker relative alla politica migratoria e ad uno spazio di giustizia e di diritti fondamentali basato sulla reciproca fiducia, in particolare il pacchetto di misure antiterrorismo che dovrebbe rafforzare la sicurezza dei cittadini europei e contribuire ad una migliore percezione da parte di questi ultimi del valore aggiunto del progetto europeo. Sullo stesso tema più volte il governo italiano si è pronunciato al fine di avere finalmente una politica comune per l’accoglienza.[7]

L’immigrazione è oggi il banco di prova della capacità dell’Europa di non chiudersi nel suo egoismo, sia offrendo accoglienza e integrazione a chi cerca dignità di vita nel vecchio continente, sia promuovendo sviluppo economico e sociale nei paesi terzi afflitti dalla povertà. Assumendo il Migration Compact proposto dal governo italiano, l’Unione europea ha riconosciuto che il tema delle migrazioni riguarda l’intero continente. Oggi serve un salto di qualità, come la revisione: del regolamento di Dublino, del diritto europeo di asilo, dell’impegno comune nella gestione delle frontiere esterne, dei corridoi umanitari, fino ad arrivare alla ridistribuzione di profughi e migranti nell’intera Unione europea.

Serve un’Europa che assuma la sfida del governo dei flussi migratori come una priorità della sua Agenda politica per umanizzare la globalizzazione e superi gli ostacoli, le chiusure e gli egoismi nazionali che hanno fin qui impedito una reale politica comune dell’immigrazione. Infatti deve essere l’Unione europea a occuparsi del fenomeno migratorio. Il controllo delle frontiere esterne ha senso solo se viene fatto in modo comune, facendo lavorare insieme le diverse autorità nazionali per la gestione comune dei confini esterni. Memore dei suoi valori e della sua storia secolare, l’Europa ha il dovere morale di accogliere i rifugiati politici, applicando senza eccezioni la relativa normativa del Diritto internazionale.

Va anche rilevata l’iniziativa legislativa per potenziare l’applicazione dello Stato di Diritto nell’Unione europea programmata per l’autunno 2018. A tal fine è certamente necessario superare l’esigenza di riunire l’unanimità del Consiglio europeo per constatare l’esistenza di tale violazione che riduce fortemente il carattere dissuasivo dell’articolo 7 del Trattato di Lisbona. Tuttavia l’incapacità di intervenire veramente in materia di difesa dei diritti fondamentali in seno all’Unione europea ha indebolito fortemente la credibilità dell’Unione stessa nei confronti di violazioni analoghe anche verso paesi terzi.

Oggi più che mai l’Europa è chiamata ad essere oltre che produttore di Diritti, anche consumatore di sicurezza. Soprattutto a fronte di un quadro internazionale in perenne evoluzione, che non consente di appoggiarsi come in passato sulla funzione di “garante di ultima istanza” degli Stati Uniti. Per questo una delle prossime frontiere del processo d’integrazione europea dovrà essere la costruzione della Difesa comune.

Sulla scorta della Dichiarazione di Roma, l’Unione europea si deve porre come obiettivi la creazione di un Fondo comune e di un mercato unico della Difesa, attraverso la revisione delle norme sugli appalti anche nel settore della cyber security. Già investire sulla Difesa comune è un modo per ottenere risparmi, che permetterebbe di arrivare al 30% delle spese totali nel settore. Inoltre occorre fare molto di più a livello europeo per contrastare il terrorismo internazionale. E’ evidente che un fenomeno transnazionale come il terrorismo non può essere fronteggiato separatamente a livello nazionale. In tal senso sono da incentivare tutte quelle misure che mirano a sviluppare strumenti comuni di collaborazione, come la costituzione di una vera e propria Procura europea, con funzioni di lotta al terrorismo internazionale, o la creazione di Uffici Federali europei per la sicurezza e l’Intelligence sul modello dalla FBI americana, come proposto da Macron.

Per realizzare tutti questi progetti occorre una visione complessiva sul futuro dell’Europa. Per questo motivo il Presidente Macron, a differenza di Juncker,  non ha voluto limitare le sue proposte alle azioni possibili a Trattati invariati, ma si è posto in una prospettiva politica di lungo periodo fino al 2025, dandosi le  due prossime elezioni europee come orizzonte di azione. Conseguentemente le sue proposte, sia istituzionali che sul contenuto delle politiche, risultano più ambiziose di quelle del Presidente della Commissione, in quanto mirano a creare una vera e propria sovranità europea e un radicale cambiamento dell’attuale assetto istituzionale. Tutto ciò a partire da una serie di qualificanti misure comuni e che andremo ad analizzare specificatamente, quali ad esempio: un bilancio separato per l’Eurozona; la riduzione del numero dei Commissari; l’introduzione per l’elezione del Parlamento europeo di liste transnazionali; la creazione di una forza comune d’intervento e di un bilancio comune per la difesa; la costituzione di un vero e proprio corpo di guardia comune alle frontiere esterne dell’Unione.

2.     Le proposte per l’Eurozona

Certamente l’insufficienza dell’attuale bilancio europeo e la mancanza di nuove risorse proprie sono un ostacolo dirimente all’attuazione di nuove politiche. In una fase transitoria queste potrebbero essere finanziate anche attraverso contributi nazionali, purché essi fossero esentati dal rispetto del criterio del 3% del deficit annuale dei bilanci nazionali. In sostanza approfondendo la proposta Juncker si potrebbe realizzare quella maggiore flessibilità nella valutazione dei parametri economici più volte richiesto dal governo italiano e che Matteo Renzi ha da ultimo sintetizzato con l’espressione “tornare a Maastricht” e la richiesta di superamento del Fiscal Compact.[8]

Maggiormente delicate sono le proposte di Juncker in materia di rafforzamento della Unione economica e monetaria, che prevedono la trasformazione dell’attuale Meccanismo europeo di Stabilità in un vero e proprio Fondo monetario europeo gestito dal futuro Ministro europeo delle Finanze, nonché la creazione di un’apposita linea di bilancio per la zona Euro che permetta l’assistenza finanziaria alle riforme strutturali nazionali. L’intenzione sarebbe quella di conseguire una funzione di stabilizzazione macro-economica della zona Euro che potrebbe facilitare la convergenza economica anche dei paesi non appartenenti all’Eurozona.

Come gia detto le proposte di Juncker si basano sui Trattati attuali e l’istituzione di tali strumenti finanziari dovrà fare i conti obbligatoriamente con le ristrettezze dell’attuale bilancio europeo. Purtroppo cosi facendo questo nuovo strumento non potrebbe rappresentare l’embrione di un futuro bilancio federale europeo che richiede a fortiori la creazione preventiva di nuove risorse proprie. Viceversa sembra che proprio questo sia l’obiettivo fondamentale della proposta del Presidente Macron di creare un nuovo bilancio ad hoc per la zona Euro.

Nella stessa ottica si colloca la proposta del Presidente Juncker a favore dell’istituzione di un Ministro europeo dell’economia e delle finanze che dovrebbe presiedere l’Eurogruppo ed assumere la carica di Commissario per gli affari economici e finanziari. In questo modo la nuova figura potrebbe contemporaneamente gestire una linea autonoma di bilancio per la zona Euro, vigilare sulla corretta applicazione delle disposizioni relative all’UEM, presiedere l’Eurogruppo, essere l’interlocutore privilegiato della Banca Centrale Europea e rispondere del suo operato davanti al Parlamento europeo. [9]

Sicuramente questa è una proposta di buon senso che rafforzerebbe l’efficacia, la semplificazione e la democraticità delle Istituzioni europee. L’idea di affidare tale funzione al Commissario per gli affari economici pone dei problemi di natura giuridico – istituzionale e di possibile conflitto di interessi a trattati vigenti che vale la pena approfondire:

–       il Presidente dell’Eurogruppo è designato dagli Stati membri senza la partecipazione del Parlamento europeo, mentre il Commissario per gli affari economici, pur designato inizialmente dagli Stati membri, riceve l’approvazione del Parlamento europeo ed è responsabile nei confronti di quest’ultimo come del resto tutti i membri della Commissione;

–       il Commissario per gli affari economici esercita, in quanto membro della Commissione europea, il diritto di iniziativa legislativa di quest’ultima nei confronti dell’Eurogruppo.  Ricoprire al contempo la funzione propositiva della Commissione e la funzione di mediazione propria del Presidente dell’Eurogruppo potrebbe provocare casi di conflitto di interessi tra le due funzioni, poiché il Presidente dell’Eurogruppo deve istituzionalmente facilitare un accordo tra gli Stati membri sulla proposta della stessa Commissione.

–       Inoltre la funzione di vigilanza della Commissione europea sull’applicazione delle disposizioni del Trattato potrebbe essere influenzata dalla sua designazione da parte di quei Stati membri che essa dovrebbe sanzionare nel caso di violazione delle norme del Trattato.

Alcuni la paragonano alla doppia funzione svolta dall’Alto Rappresentante per la politica estera, attualmente ricoperta da Federica Mogherini, in quanto Vice-Presidente della Commissione e contemporaneamente Presidente del Consiglio Affari Esteri, ma nella fattispecie il paragone non pare pertinente. Infatti, da un lato, la Commissione europea non ha un potere di iniziativa legislativa nel campo della politica estera ed inoltre il Consiglio Affari Esteri delibera all’unanimità nella stragrande maggioranza dei casi a differenza del Eurogruppo. Ragion per cui per Lady Pesc sono praticamente inesistenti possibili conflitti di interessi fra le due funzioni.[10]

In generale, per la natura del ruolo istituzionale che ricopre, il Presidente Juncker è principalmente preoccupato per l’unità dei 27 paesi in seno all’Unione europea e non è favorevole allo “sdoppiamento a due velocità” della stessa Unione in due cerchi concentrici. Non esclude che delle iniziative siano portate avanti da gruppi più ristretti di paesi in modo informale, ma a differenza di Macron non propone esplicitamente una riforma istituzionale dell’Eurozona.

Con questo spirito Juncker non ha proposto la creazione di un bilancio autonomo per l’Eurozona finanziato da imposte europee, ma  unicamente la creazione di una linea di bilancio autonoma destinata alla zona Euro nel quadro attuale del bilancio dell’Unione europea. Coerentemente con la sua impostazione d’azione a Trattati invariati, Juncker propone in realtà la creazione di uno strumento finanziario di stabilizzazione macroeconomica in seno al bilancio comunitario che possa essere utilizzato a favore dei paesi che dispongano della moneta unica. Contrariamente il Presidente Macron propone la creazione di un vero bilancio autonomo per l’Eurozona finanziato da imposte europee, che invece esige la modifica dei Trattati.[11]

Come vedremo lo stesso dilemma procedurale si ritroverà più volte anche per altre misure. A questo punto ogni singolo aspetto istituzionale merita di essere approfondito specificatamente per comprendere al meglio i possibili risvolti giuridici e politici per ogni auspicabile riforma.

3.     Nuove figure istituzionali e procedure decisionali

Come abbiamo visto Juncker ha avanzato la quasi totalità delle sue proposte evitando di aprire il vaso di Pandora della revisione dei Trattati, contrariamente al Presidente Macron con il suo discorso alla Sorbona. Si potrebbe dire che Juncker ha raschiato il fondo del barile con tutto quello che sarebbe possibile cambiare a Trattati invariati per migliorare o semplificare il funzionamento del processo decisionale europeo. Tuttavia, come abbiamo già notato, le proposte Juncker non sono esenti da difficoltà politico-istituzionali che erano state rilevate fin dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Ma vediamo brevemente quali sono le principali.

Per quanto riguarda la fusione personale delle funzioni di Presidente della Commissione e di Presidente del Consiglio europeo, Juncker ha auspicato che l’Unione europea si doti di un Presidente unico, che riunisca le funzioni attualmente distinte nelle due figure istituzionali. A dire il vero non si tratta di un’idea nuova poiché tale proposta fu avanzata per la prima volta nel corso della Convenzione europea presieduta da Giscard d’Estaing. Essa non raccolse molte adesioni, anche perché molti convenzionali dei paesi più piccoli si opposero alla creazione di un Presidente stabile del Consiglio europeo. Tuttavia, sia  il Trattato costituzionale che il Trattato di Lisbona non esclusero esplicitamente la possibilità di una fusione tra le due cariche, non prevedendone alcuna esplicita norma di incompatibilità.

Anche in questo caso la proposta di Juncker è sicuramente un passo in avanti verso l’obiettivo di creare “un’Unione sempre più stretta” dal momento che permetterebbe una semplificazione della struttura istituzionale dell’Unione e, soprattutto, consentirebbe ai cittadini europei d’identificare in una sola persona la più alta carica dell’Unione europea. Finalmente si sarebbe in grado di rispondere alla famosa domanda di Kissinger: “Qual’è il numero di telefono dell’Europa ?”

Tuttavia, questa risposta immediata non tiene conto, come in precedenza, delle difficoltà politico-istituzionali che risultano dalla diversità dei ruoli svolti dai due Presidenti e, soprattutto, dalle disposizioni dei Trattati in vigore. Infatti il Presidente della Commissione europea dirige un’Istituzione incaricata di promuovere l’interesse generale dell’Unione europea, mentre il Presidente del Consiglio europeo si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo. [12]

In altre parole, il Presidente della Commissione ha istituzionalmente un ruolo di iniziativa legislativa e di vigilanza sull’applicazione dei Trattati e delle misure adottate dalle Istituzioni. Il Presidente del Consiglio europeo ha invece un ruolo di mediazione tra le diverse posizioni dei Capi di Stato e di governo e ne ricerca quindi il consenso unanime. Infatti il Presidente della Commissione è eletto per cinque anni dal Parlamento europeo sulla base di una proposta del Consiglio che tiene conto dei risultati delle elezioni europee.  Inoltre, poiché il Parlamento europeo ha il diritto di censurare l’operato della Commissione e di provocare in tal caso le sue dimissioni, anche il Presidente della Commissione dovrebbe rassegnare le sue dimissioni in caso di voto di una mozione di sfiducia.

Viceversa il Presidente del Consiglio europeo è eletto direttamente dai Capi di Stato e di governo per una durata di due anni e mezzo, rinnovabile, senza alcuna implicazione del Parlamento europeo. Pertanto è difficile immaginare che i Capi di Stato e di governo accettino che un’eventuale mozione di censura sulla Commissione europea da parte del Parlamento possa comportare anche le dimissioni della stessa persona in quanto Presidente del Consiglio europeo. Nel caso contrario di mancate dimissioni della stessa persona nella sua funzione di Presidente del Consiglio europeo si verrebbe a ristabilire il dualismo che esiste attualmente.

Dunque l’idea di riunire in una sola persona le funzioni di Presidente della Commissione e di Presidente del Consiglio europeo, pur essendo attuabile a Trattati invariati, rischia di urtarsi alle difficoltà politiche e istituzionali descritte in precedenza.  Occorrerebbe quindi modificare i Trattati al fine di eliminare gli elementi di contraddizione presenti nelle attuali disposizioni. Proprio ciò che intende fare il Presidente Macron con le sue proposte. Per loro stessa natura, esse assumono un altro valore politico e una migliore efficacia giuridica, seppur mirano al medesimo risultato istituzionale dell’unificazione delle Presidenze.

Bisogna comunque tener presente che la fusione personale dei due Presidenti tende a rafforzare l’aspetto intergovernativo presente nella nomina e nella funzione del Presidente del Consiglio europeo a scapito del metodo comunitario basato sul diritto d’iniziativa della Commissione europea, il voto a maggioranza ed il ruolo di controllo politico del Parlamento europeo. Infatti se è senz’altro vero che il ruolo della Commissione è mutato nel tempo e che, pertanto, il suo Presidente è maggiormente incline a ricercare il consenso in seno al Consiglio europeo piuttosto che a difendere strenuamente le proposte della sua Istituzione, la fusione delle due funzioni in un solo Presidente dell’Europa rischierebbe di rafforzare tale tendenza piuttosto che contrastarla, conseguendo il risultato opposto auspicato da Juncker.

Il Trattato di Lisbona, infine, ha previsto la possibilità che il Consiglio europeo decida all’unanimità di introdurre la regola della maggioranza qualificata per l’adozione di misure politicamente sensibili, come per esempio nei settori della politica estera o della fiscalità, che secondo il dettato dei Trattati attuali esigono il voto unanime degli Stati membri.

La stessa tensione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo si ritrova anche in un altro aspetto delle procedure decisionali dell’Unione europea che sia Macron che Juncker si propongono ugualmente di riformare. Grazie all’utilizzo delle clausole dette passerelle per permettere l’adozione di decisioni maggioritarie nei settori attualmente sottoposti alla regola dell’unanimità, il Consiglio europeo potrebbe decidere, sempre all’unanimità, di consentire la partecipazione paritaria del Parlamento europeo, attraverso la procedura di codecisione nei casi in cui il Consiglio decide attualmente con il parere non vincolante dello stesso Parlamento europeo. Così facendo si andrebbe verso una maggiore democratizzazione del processo decisionale, anche per quei casi di tradizionale pertinenza esclusiva del metodo intergovernativo.

Purtroppo difficilmente una valida proposta di questo genere potrà vedere la luce. Infatti se prendiamo come esempio le difficoltà che incontra l’armonizzazione fiscale in seno all’Unione europea, la possibilità che gli Stati membri rinuncino al diritto di veto nel settore fiscale sono molto scarse. Già il Parlamento britannico aveva votato una legge che vietava al proprio governo di utilizzare questa clausola della passerelle. Anche dopo la Brexit, è facile prevedere iniziative analoghe da parte di altri Parlamenti nazionali. [13]

4.     Costruire l’Arena politica europea

Fedele alla sua impostazione generale di agire nel quadro dei Trattati esistenti,  Juncker si dichiara favorevole a proseguire l’esperienza politica degli Spitzenkandidaten al fine di migliorare la partecipazione democratica dei cittadini alle scelte fondamentali dell’Unione europea sin dalle prossime elezioni europee. Si tratta di ripetere anche nel 2019 l’esperienza che lui stesso ha fatto alle scorse elezioni: ogni famiglia politica europea designa un proprio candidato che verrà eletto Presidente della Commissione europeo nel caso in cui il suo partito risulti  vincente. In questo modo nel 2014 Juncker stesso, candidato del Partito Popolare europeo che risultò il partito più votato, fu designato dal Consiglio europeo. Il fatto che nel Parlamento europeo non potesse contare su una maggioranza assoluta portò alla costituzione di una grande coalizione con i Socialisti e i Liberali europei tramite l’accordo su un programma di compromesso. Tale accordo fu possibile proprio grazie all’impegno delle tradizionali forze politiche europee di accettare come Presidente l’esponente del Partito che avesse riscosso maggior consenso.

Essendo solo un impegno politico davanti agli elettori questa modifica sostanziale della procedura di elezione del Presidente della Commissione non necessita una esplicita riforma dei trattati, ma si poggia sulla garanzia istituzionale di un voto di fiducia da parte della maggioranza del Parlamento europeo per eleggere la nuova Commissione. Per cui nel caso in cui questo impegno non venisse rispettato si avrebbe uno stallo dell’intera governance con gravi effetti su tutta la macchina comunitaria ed evidenti responsabilità politiche.[14]

Nelle intenzioni di Juncker la stessa esperienza potrebbe essere ripetuta in futuro, magari legandola alla Presidenza unica di Commissione europea e Consiglio come abbiamo analizzato in precedenza, ma già da più parti emergono proposte per rendere maggiormente trasparente la scelta del candidato presidente di ogni singolo Partito in modo da dare ai cittadini una voce in più in capitolo.

Matteo Renzi, per esempio, propone delle primarie pan-europee per la designazione del candidato del Partito dei Socialisti Europei alla Presidenza della Commissione, mutuando l’esperienza italiana delle primarie di coalizione per la Premiership del centrosinistra e rifacendosi all’unico precedente avvenuto in passato, le primarie dei Verdi europei. Seppur di grande impatto per la costruzione di una Europa realmente politica, essendo per sua stessa natura una proposta meramente di metodo di selezione democratica, sarebbe solo facoltativa per tutti quei partiti che volessero esprime una propria candidatura ai vertici delle istituzioni comunitarie e dunque non richiede alcuna modifica dei Trattati.

Viceversa la proposta fatta propria dal Presidente Macron, e condivisa con prudenza da Juncker a livello personale, di creare delle liste transnazionali al Parlamento europeo fin dalle prossime elezioni del 2019 e potenziate alle successive nel 2024, richiede la modifica della norma dei trattati che prevede il numero e la distribuzione dei parlamentari europei dai diversi stati membri. A dire il vero non è nuova questa proposta per cui si misurino delle liste europee guidate dai leader candidati alla Presidenza della Commissione. Infatti da più parti è stato individuato come elemento fondamentale per creare quella Arena politica comune indispensabile alla effettiva costruzione dell’Europa politica.[15]

La Brexit ha rilanciato questa idea, visto che dalle elezioni del 2019 i seggi britannici al Parlamento europeo dovranno essere riassegnati. Quale migliore occasione per contribuire alla realizzazione di una vera campagna elettorale europea grazie all’attribuzione di questi seggi, in toto o in parte, ad un collegio unico europeo in cui liste transnazionali dovrebbero confrontarsi tra loro con gli stessi candidati e gli stessi argomenti politici in giro per tutto il continente ?

Si creerebbero nuove leadership, innovando le prospettive e lo stesso modo di fare politica delle classi dirigenti nei diversi paesi europei. Ma per far ciò e rendere possibile gran parte delle proposte che abbiamo analizzato in precedenza, è indispensabile confrontarsi con un tema fondamentale che Macron e Juncker hanno evitato di affrontare esplicitamente nei loro discorsi: quale procedura utilizzare per realizzare la revisione dei Trattati.

A dire il vero Juncker ha espresso il suo apprezzamento alla proposta del Presidente Macron di organizzare delle Convenzioni Democratiche dei cittadini europei al fine di estendere il dibattito sul futuro dell’Europa nel corso del 2018. E più di questo Juncker non poteva dichiarare, visto il suo ruolo istituzionale.

Macron, invece, non ha specificato se queste Convenzioni siano solo uno strumento per approfondire alcuni temi con dei contributi dei principali stakeholders sociali o siano concepite come strumento per democratizzare realmente le procedure di revisione dei trattati, accelerandone i tempi grazie all’emergere di una auspicata volontà popolare. Infatti secondo il dettato dei Trattati vigenti, la Conferenza Intergovernativa, a cui spetta comunque l’ultima parola, potrebbe essere proceduta da una Convenzione europea, composta da rappresentanti dei governi e dei parlamenti nazionali e da quelli della Commissione e del Parlamento europeo.[16]

Comunque in qualsiasi caso l’ultima parola spetterebbe ai governi, tradendo la richiesta di attribuire la decisione finale direttamente ai cittadini per costruire finalmente quell’Europa Politica invocata da più parti. Per far ciò basterebbe che al termine del percorso della Convenzione si tenesse un Referendum europeo che tramite la doppia maggioranza dei votanti e dei paesi potrebbe approvare direttamente il nuovo testo del trattato.

In definitiva solo con strumenti che consentano la partecipazione attiva dei cittadini a livello europeo si riuscirà a superare le mediazioni delle rappresentanze a livello nazionale, spesso foriere di artificiali ostacoli individuali che frenano ma non hanno nulla a che fare con il processo d’integrazione comune. Solo l’attuazione delle riforme coraggiose analizzate in precedenza riuscirà a costruire quella Arena politica europea grazie a cui i cittadini potranno esprimere in pieno la propria volontà, dando nuova legittimazione democratica e nuovo slancio politico ad un processo d’integrazione fermo di fronte ad un bivio: rimettere indietro le lancette della storia o andare avanti verso gli Stati Uniti d’Europa.

Paolo Acunzo
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NOTE

[1] Espressione letterale usata dall’art. 11 del Trattato sull’Unione europea. Per “deriva dei trattati” si intende le varie modifiche approvate nel tempo ai Trattati istitutivi delle Comunità europee (Trattati di Roma, 25 marzo 1957), di cui le principali sono contenute: Atto Unico Europeo, 1986; Trattato di Maastricht, 1993; Trattato di Amsterdam, 1997; Trattato di Nizza, 2001; Trattato di Lisbona, 2007. Invece il Manifesto di Ventotene “Per un’Europa libera e unita. Progetto di un Manifesto” fu scritto da Altiero Spinelli e Ernesto Rossi durante il loro confino antifascista e pubblicato con una prefazione di Eugenio Colorni nel 1944.

[2] Con il suo discorso sullo stato dell’Unione, pronunciato al Parlamento europeo il 13 Settembre 2017, il Presidente della Commissione europea ha voluto riprendere l’iniziativa politica nel momento in cui, dopo le elezioni francesi e tedesche, si è aperta una “finestra politica di opportunità” per rilanciare il progetto d’integrazione europea. L’esito delle prossime elezioni politiche in Italia renderà chiaro se tale finestra sarà spalancata o meno.

 [3] Da tempo tale potere viene  riconosciuto alla Commissione e da ultimo formalizzato dall’art. 48 del Trattato di Lisbona, anche se la Commissione europea non ha mai presentato proposte formali al fine di modificare i Trattati.

[4] Solo per citare alcune tappe storiche in cui la Francia si rivelò protagonista in negativo: bocciatura della Comunità europea di difesa (CED) nel 1954,  crisi della sedia vuota e compromesso di Lussemburgo nel 1965-66, e infine rigetto della Costituzione europea dopo la bocciatura da parte di un referendum nazionale nel 2005.

[5] European Commission, “Two Visions, One Direction. Plans for the future of Europe, as laid out in President Juncker’s State of the Union speech and President Macron’s address Initiative for Europe”. Bruxelles, European Political Strategy Centre, Ottobre 2017.

[6] Va rilevata in particolare l’intenzione del Presidente Juncker di presentare un pacchetto di proposte denominato “equità fiscale” per la creazione di uno spazio unico europeo dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e di una proposta che consenta la tassazione dei proventi dell’economia digitale generati dalle società multinazionali. Queste misure si legherebbero ad una serie di pacchetti normativi per la creazione di un mercato unico digitale.

[7] A tal proposito durante il suo discorso sullo Stato dell’Unione davanti al Parlamento europeo, il Presidente Juncker ha ringraziato esplicitamente il governo italiano per il suo operato umanitario e gli stimoli più volte dati per la creazione di misure comuni nel campo dell’immigrazione.

[8] M. Renzi, “A testa alta nel mondo” in “Avanti, perché l’Italia non si ferma”, pag. 165-167. Padova, Serie Bianca – Feltrinelli Editore, 2017.

[9] Non è ancora chiaro se questo controllo debba essere svolto in una composizione ad hoc dei membri del Parlamento europeo dei paesi dell’Eurozona o nella sua piena composizione attuale.

[10] Peraltro, il Consiglio Affari Esteri adotta normalmente decisioni di natura esecutiva e non legislativa, quali l’invio di missioni di pace o di osservazione di elezioni sensibili, la definizione di strategie politiche nei riguardi di un paese terzo oppure l’imposizione di sanzioni nei riguardi di paesi che non rispettano i diritti umani. In tali casi, l’Alto Rappresentante ha funzioni di natura esecutiva sia come Vice-Presidente della Commissione che come Presidente di una formazione del Consiglio. Pertanto, mentre la funzione di Alto Rappresentante non comporta potenziali  conflitti di interesse con quella di Vice-Presidente della Commissione, la situazione sarebbe diversa  nei rapporti tra la funzione di Presidente dell’Eurogruppo e quella del Commissario per gli affari economici e finanziari.

[11] P. Ponzano, “Le proposte Juncker: nuove ambizioni e Vecchie difficoltà” in “Il Federalista”. Pavia, novembre 2017.

[12] Rispettivamente art. 17 TUE e art. 15, par. 6 TUE.

[13] Juncker si è riferito al mercato unico come il settore in cui si dovrebbe decidere a maggioranza qualificata e ha citato in particolare una serie di misure fiscali (quali l’imposta sulle società, l’IVA e l’imposta sulle transazioni finanziarie) in cui l’unanimità dovrebbe essere rimpiazzata dalla maggioranza qualificata. Ma al contempo bisogna tenere presente che anche  l’Irlanda aveva chiesto assicurazioni sul regime fiscale come condizione al momento della ratifica del Trattato di Lisbona.

[14] “Tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente della Commissione. Tale candidato è eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono. Se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone entro un mese un nuovo candidato, che è eletto dal Parlamento europeo secondo la stessa procedura. Il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l’elenco delle altre personalità che propone di nominare membri della Commissione. Dette personalità sono selezionate in base alle proposte presentate dagli Stati membri, conformemente ai criteri di cui al paragrafo 3, secondo comma e al paragrafo 5, secondo comma. Il presidente, l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. In seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata.” Art. 17, par. 7. TUE

[15] Ben prima che la Brexit divenisse inaspettatamente realtà, già il deputato europeo Andrew Duff aveva presentato una mozione al Parlamento europeo al fine di  introdurre il  collegio unico europeo durante la scorsa legislatura, che venne supportata da vari esponenti politici. A seguito della Brexit il governo italiano, per iniziativa del Sottosegretario Sandro Gozi, ha presentato una proposta complessiva al Consiglio degli Affari generali dell’Unione europea (Lussemburgo, 27 aprile 2017) per attribuire tutti i 73 seggi britannici ad  un collegio unico europeo sin dalle prossime elezioni del 2019. Sulla base di questa proposta si è aperto un negoziato tra i governi e le forze politiche che si deve ancora concludere.

[16] “Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati. Tali progetti possono, tra l’altro, essere intesi ad accrescere o a ridurre le competenze attribuite all’Unione nei trattati. Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai parlamenti nazionali.
Qualora il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all’esame delle modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. In caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, è consultata anche la Banca centrale europea. La convenzione esamina i progetti di modifica e adotta per consenso una raccomandazione a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri”. Art. 48, par 2-3 TUE 

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